Comportamiento geográfico de las carencias en las Zonas de Atención Prioritaria 2013 de Saltillo
Por: Hada Melissa Sáenz Vela
Resumen
El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias, instrumentado por la Secretaría de Desarrollo Social (México) identifica manzanas con altos grados de concentración de pobreza y carencias. Los apoyos que brinda el programa se relacionan con los servicios básicos, la calidad de la vivienda y la infraestructura social comunitaria. En el presente estudio se analiza el comportamiento geográfico de estas manzanas comparado con el comportamiento de las variables a través de las cuales son definidas las zonas, para el caso del municipio de Saltillo, Coahuila. Los resultados indican que de las 3,640 Zonas de Atención Prioritaria (ZAP) de Saltillo, solamente 272 presentan alguna carencia relacionada con el ámbito de la vivienda al tiempo que padecen de otra (ya sea en acceso a servicios de salud, educación o ingreso).
Palabras clave. Pobreza, comportamiento geográfico, política pública.
Abstract. The Program for the Development of Priority Areas identifies blocks with high degrees of concentration of poverty and deprivation. The support offered by the program is related to basic services, the quality of housing and community social infrastructure. In the present study it is analyzed the geographical behavior of these blocks compared to the behavior of variables through which they are defined, for the city of Saltillo, Coahuila. The results indicate that of the 3,640 ZAP Saltillo, only 272 have some deficiency related to the field of housing, while suffering from another (either in access to health services, education or income).
Introducción
La evaluación de programas sociales es clave para su mejora continua. Se puede evaluar desde la conceptualización y diseño del programa, su ejecución, así como su impacto y eficiencia.1 Evaluar programas permite identificar si los mismos logran los resultados esperados.
El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) parte de la información obtenida por la metodología multidimensional propuesta por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) en el año 2009.2 Dicha metodología complementa el concepto de pobreza por ingresos con la noción de acceso a los derechos sociales. Bajo esta concepción se considera que la pobreza va más allá del ingreso, y que si bien este es un indicador que brinda un buen panorama de la situación en que viven los individuos, también es valioso agregar otros elementos que no se reflejan directamente en el nivel de ingreso, como la educación o el acceso a servicios de salud.
El PDZP tiene como fin la identificación de manzanas como Zonas de Atención al concepto de pobre Prioritaria (ZAP), las cuales presentan altos grados de concentración de pobreza y carencias. De acuerdo con el CONEVAL,3 en su publicación correspondiente al año 2012, a nivel nacional el 77.8% de quienes residen en las ZAP se encuentran en condición de pobreza, lo que corresponde a 13.6 millones de personas. También se señala que el PDZP es la intervención de política pública más relevante del grupo de programas de vivienda. Aunque el programa no cuenta con una fundamentación de tipo geográfico, estas zonas parecieran estar concentradas.
Este trabajo se enfoca en analizar el patrón geográfico de las variables utilizadas en la definición de ZAP al interior de las mismas zonas. Los resultados obtenidos muestran que las variables que representan a la población objetivo del programa, de acuerdo al tipo de apoyo que brinda, son un número pequeño respecto del total de los apoyos de ZAP. Es decir, pareciera que el programa ha establecido un marco geográfico objetivo mucho mayor al que realmente es capaz de atender.
A continuación se exponen el objetivo del documento y el planteamiento del problema. Primero se explica el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias, luego se identifican las variables a utilizar, y posteriormente se muestran los resultados del análisis y su discusión. Finalmente, se cierra con las principales conclusiones.
Objetivo
El objetivo del texto es analizar el patrón geográfico de las carencias con las que se definen las Zonas de Atención Prioritaria dentro de las mismas zonas; para el caso particular del municipio de Saltillo, Coahuila.
Planteamiento del problema
De acuerdo con Amaya y Ocampo,4 en 2004 se publicó la Ley General de Desarrollo Social, la cual incluyó el concepto de Zonas de Atención Prioritaria (ZAP): “Se consideran zonas de atención prioritaria las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en esta Ley”.
En 2009 se integraron el Programa de Desarrollo Local (PDL o Microrregiones) y el Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (PAZAP) en un solo: Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). La intención del PDL era reducir la pobreza en las zonas con mayor grado de marginación del país, con énfasis en los municipios indígenas. El PAZAP empezó a funcionar en 2008 con el objetivo de reducir las desigualdades municipales y regionales mediante una política de desarrollo territorial de los municipios y localidades con mayor marginación y rezago social del país, interviniendo en aquellas zonas que presentan alta concentración de personas en condiciones de pobreza (SEDESOL, año 2008).5
Las reglas de operación del Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias 2013 le señalan como misión el “contribuir a elevar el acceso al capital físico en los territorios que presentan marginación, rezago social y pobreza en el país, mediante la provisión de servicios básicos y calidad de la vivienda e infraestructura social comunitaria”.6 Su objetivo específico es el de “dotar con servicios básicos, calidad en la vivienda e infraestructura social comunitaria a las localidades ubicadas en las Zonas de Atención Prioritaria para áreas rurales y las localidades con muy alta y alta marginación en municipios de media marginación”.7
En 2009 se integraron el Programa de Desarrollo Local (PDL o Microrregiones) y el Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (PAZAP) en un solo: Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). La intención del PDL era reducir la pobreza en las zonas con mayor grado de marginación del país, con énfasis en los municipios indígenas. El PAZAP empezó a funcionar en 2008 con el objetivo de reducir las desigualdades municipales y regionales mediante una política de desarrollo territorial de los municipios y localidades con mayor marginación y rezago social del país, interviniendo en aquellas zonas que presentan alta concentración de personas en condiciones de pobreza (SEDESOL, año 2008).
Las reglas de operación del Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias 2013 le señalan como misión el “contribuir a elevar el acceso al capital físico en los territorios que presentan marginación, rezago social y pobreza en el país, mediante la provisión de servicios básicos y calidad de la vivienda e infraestructura social comunitaria”. Su objetivo específico es el de “dotar con servicios básicos, calidad en la vivienda e infraestructura social comunitaria a las localidades ubicadas en las Zonas de Atención Prioritaria para áreas rurales y las localidades con muy alta y alta marginación en municipios de media marginación”.
En 2009 se integraron el Programa de Desarrollo Local (PDL o Microrregiones) y el Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (PAZAP) en un solo: Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). La intención del PDL era reducir la pobreza en las zonas con mayor grado de marginación del país, con énfasis en los municipios indígenas. El PAZAP empezó a funcionar en 2008 con el objetivo de reducir las desigualdades municipales y regionales mediante una política de desarrollo territorial de los municipios y localidades con mayor marginación y rezago social del país, interviniendo en aquellas zonas que presentan alta concentración de personas en condiciones de pobreza (SEDESOL, año 2008).
Las reglas de operación del Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias 2013 le señalan como misión el “contribuir a elevar el acceso al capital físico en los territorios que presentan marginación, rezago social y pobreza en el país, mediante la provisión de servicios básicos y calidad de la vivienda e infraestructura social comunitaria”. Su objetivo específico es el de “dotar con servicios básicos, calidad en la vivienda e infraestructura social comunitaria a las localidades ubicadas en las Zonas de Atención Prioritaria para áreas rurales y las localidades con muy alta y alta marginación en municipios de media marginación”.
Tales reglas especifican que el tipo de obras y acciones que el Programa apoyará son aquellas que se refieran a los rubros de:
a) Infraestructura Social y de Servicios (Obras de saneamiento; Rellenos sanitarios; Caminos rurales; Redes o sistemas de energía eléctrica; Infraestructura educativa; Centros de salud; Sistemas de comunicación; Centros comunitarios; entre otros). b) Mejoramiento de la Vivienda (Servicio sanitario; Pisos firmes; Fogones ecológicos, estufas rústicas o similares; Muros reforzados y techos). c) Apoyos Complementarios (Organización comunitaria; Capacitación a beneficiarios; Promoción social y acciones para la coordinación entre gobierno con instituciones de educación superior y de investigación; Estudios, levantamiento de información socio-económica y acciones y trata de un servicios relacionados con la obra pública para el desarrollo social, municipal y regional; entre otros).
El nivel geográfico para la identificación de zonas prioritarias en 2013 fue manzana. Se consideraron como ZAP las manzanas urbanas con las mayores concentraciones de hogares con ingreso inferior a la línea de bienestar (establecido en $2,317.98 en julio de 2012) y con 1, 2, 3 o 4 carencias sociales (acceso a servicios de salud, rezago educativo, calidad y espacios de la vivienda y servicios básicos en la vivienda). Para identificar la intensidad en la distribución de carencias en estos conglomerados, se utilizó el método de cortes naturales, clasificando a partir del promedio de las carencias en cinco niveles. En total se identificaron 367,763 manzanas, las cuales se han clasificado según su concentración de carencias. Estas manzanas se encuentran en un total de 1,788 localidades de 1,024 municipios del país.
Por lo tanto, se plantea verificar si, para el caso de Saltillo, el marco geográfico de las ZAP presenta un gran contenido de manzanas con un alto número de carencias, lo cual se supone es la razón por la que se definieron como zonas prioritarias. Esto es importante porque el programa tiene bien definidos los tipos de apoyo que otorgará; sin embargo, es igual de importante que sea aplicado a zonas donde la población se vea realmente beneficiada.
Metodología
Los mapas presentados en el documento fueron elaborados en el software ArcMap10. El Sistema de Consulta de Información Censal (SCINCE) cuenta con información del Censo de Población y Vivienda 2010 con un alto nivel geográfico de desagregación, permitiendo el acceso a 624 indicadores sociodemográficos.8 Así, las variables utilizadas aquí se obtuvieron del SCINCE 2010 a nivel manzana.
En primer lugar se tomaron las ZAP definidas para Saltillo para el año 2013. El municipio cuenta con 11,142 manzanas, de las cuales 3,650 se establecieron como casos de atención prioritaria (se muestran en la Figura 1).
Figura 1. Zonas de Atención Prioritaria de Saltillo, 2013 Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Como se dijo anteriormente, las carencias sobre las cuales se determinan estas zonas son acceso a servicios de salud, rezago educativo, calidad y espacios de la vivienda y servicios básicos en la vivienda e ingreso inferior a la línea de bienestar. En base a las consideraciones de CONEVAL (2009) para identificar cada una de las carencias antes mencionadas se tomaron las siguientes variables:
Acceso a servicios de salud:
SALUD2: Población sin derechohabiencia a servicios de salud.
Rezago educativo:
EDU4 +EDU10 + EDU16: Población de 3 a 14 años que no asiste a la escuela.
EDU34: Población de 15 años y más con educación básica incompleta.
Calidad y espacios de la vivienda:
VIV6: Viviendas particulares habitadas con piso de tierra.
VIV13: Viviendas particulares con más de 3 ocupantes por cuarto.
Servicios básicos en la vivienda:
VIV15: Viviendas particulares habitadas que no disponen de luz eléctrica.
VIV17: Viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubada en el ámbito de la vivienda.
VIV23: Viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje.
Ingreso inferior a la línea de bienestar:
Esta variable no está disponible a nivel manzana, por lo que se siguió la idea de CONEVAL en la definición de Rezago Social.9 En dicho índice, el ingreso se mide como bienes del hogar, a saber: que no disponen de lavadora, que no cuentan con refrigerador y que no tienen teléfono fijo.
VIV29: Viviendas particulares habitadas que no disponen de refrigerador ni lavadora.
VIV38: Viviendas particulares habitadas sin línea telefónica ni teléfono celular.
Resultados
Una vez que se consideraron las manzanas de Saltillo, se procedió a realizar el mapeo de cada una de las variables absolutas antes descritas, con la finalidad de determinar qué variables tienen comportamiento similar al de las ZAP. En color rojo se señalan las manzanas donde se presenta el mayor número de viviendas, o la mayor población, que cuentan con la carencia de interés. El color gris indica las manzanas donde la incidencia de la variable es baja o nula.
Figura 2. Manzanas con población sin derechohabiencia a servicios de salud. Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Figura 3. Manzanas con población en rezago educativo (población de 3 a 14 años que no asiste a la escuela y población de más de 15 años con educación básica incompleta). Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Figura 4. Manzanas con viviendas habitadas con piso de tierra y con viviendas con más de 3 ocupantes por cuarto. Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Figura 5. Manzanas con viviendas con deficiencias en los servicios básicos (sin luz eléctrica, sin agua entubada y sin drenaje). Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Figura 6. Manzanas con viviendas con ingreso inferior a la línea de bienestar. Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Algunas observaciones surgen de los mapeos mostrados
La variable asociada al acceso a servicios de salud es la que muestra el mayor número de manzanas con población que presenta esta carencia; una alta incidencia también es observada en la variable de población de más de 15 años con educación básica incompleta. Por otro lado, el problema de los pisos de tierra y el nivel de hacinamiento no es una cuestión generalizada en las ZAP; incluso la variable VIV13 señala como valores más altos a casos de manzanas con 8 viviendas en esta situación. Lo mismo ocurre con lo referente a las variables relacionadas con los servicios básicos de la vivienda.
Discusión
El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) es un programa que se ha enfocado en la vivienda. A nivel nacional, de acuerdo con CONEVAL,10 el programa sustituyó piso de tierra por piso firme en 584,695 viviendas, proporcionó servicio sanitario a 28,875 viviendas, instaló 142,473 estufas ecológicas, dotó de agua entubada a 29,071 viviendas, benefició a 29,710 viviendas con servicio de energía eléctrica y realizó 356 obras de saneamiento.
Por lo anterior, se esperaría que las variables que debieran mostrar una alta incidencia en estas manzanas sean aquellas relacionadas con la vivienda. En este trabajo se tomarían entonces las variables VIV6 (piso de tierra), VIV13 (hacinamiento), VIV15 (sin energía eléctrica), VIV17 (sin agua entubada) y VIV23 (sin drenaje).
Del análisis visual resulta difícil identificar si existe concordancia entre el comportamiento geográfico de estas variables. De hecho, en los cinco indicadores domina el grupo de cero viviendas con tales características, siendo el valor más alto el de 40 para la variable VIV17. A partir de estas observaciones se hicieron entonces los siguientes ejercicios:
Para cada una de las cinco variables absolutas se tomó el grupo de la incidencia más alta, y se intentaron intersecar, lo que resultó en cero coincidencias. Es decir, bajo la selección de "VIV6" >=14 AND "VIV13" >=6 AND "VIV15" >=5 AND "VIV17" >=23 AND "VIV23" >=11 el resultado fueron cero elementos seleccionados. Tampoco hay coincidencias al hacerlo dos a dos. Esto indica que en Saltillo no hay manzanas que presenten altos niveles de incidencia simultánea de todas las variables relacionadas a la vivienda.
Se tomaron las manzanas que presentaran cualquiera de las características, no importando su incidencia alta o baja. Es decir, se tomó la unión de todas las manzanas que presentaran un valor diferente de cero para cualquiera de las variables, "VIV6" >0 OR "VIV13" >0 OR "VIV15" >0 OR "VIV17" >0 OR "VIV23" >0. Así, resultaron seleccionadas 272 manzanas que presentan al menos una de las carencias, ya sea en Calidad y Espacios de la vivienda o en Servicios Básicos de la Vivienda. Lo anterior lleva a pensar sobre ¿por qué si el programa tiene como objetivo apoyar a través de programas de vivienda, selecciona manzanas que no cuentan con ninguna carencia de este tipo?
Figura 7. Manzanas que presentan al menos una carencia en cuanto a la vivienda. Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Se seleccionan todas aquellas manzanas con valor diferente de cero para alguna de las otras variables ("EDU41016" >0 OR "EDU34" >0 OR "SALUD2" >0 OR "VIV29" >0 OR "VIV38" >0), lo que resulta en 3527 elementos. Se quiere verificar si hay manzanas con carencias en cuanto a vivienda y que además tengan al menos una carencia de otro tipo, lo que se puede analizar a partir de la función de intersección. Resulta del ejercicio que las 272 manzanas que presentan carencias en la vivienda también presentan al menos una de las otras tres (rezago educativo, acceso a servicios de salud o ingreso inferior a la línea de bienestar).
Figura 8. Manzanas que presentan una carencia en cuanto a la vivienda y al menos una de otro tipo (eduación, servicios de salud o bajo ingreso). Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Finalmente, interesa saber si existen manzanas donde ninguna de las viviendas presenten alguna de las diez características, es decir, "EDU34" =0 AND "SALUD2" =0 AND "VIV6" =0 AND "VIV13" =0 AND "VIV15" =0 AND "VIV17" =0 AND "VIV23" =0 AND "VIV29" =0 AND "VIV38" =0 AND "EDU41016" =0. Tal selección arroja 113 elementos, lo que lleva a pensar: ¿por qué se definieron como ZAP a estas manzanas? Quizá estas sean viviendas donde el combustible que se usa para cocinar o calentar los alimentos es leña o carbón, sin chimenea, lo cual es una de las características dentro de las carencias de tipo Servicios básicos en la vivienda y es un aspecto que apoya el PDZP. Sin embargo, dicha información no es posible obtenerla del SCINCE 2010.
Conclusiones
La existencia de programas de política pública como el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) es de crucial importancia. Si bien el PDZP tiene bien definido su ámbito de actuación: Infraestructura y Servicios,11 parece que en ocasiones establece un marco geográfico que no cumple con las especificaciones establecidas por el mismo programa. Cabe preguntarse por qué definir manzanas que no son zonas prioritarias. Una posible respuesta es que estas áreas puedan beneficiarse también de otros programas, y que no se han especificado exclusivamente para el mencionado aquí.
En el presente documento se exploró el comportamiento de las que se han definido como Zonas de Atención Prioritaria y las variables con las cuales se identifican, para el caso del municipio de Saltillo. De los ejercicios realizados surgen algunos resultados importantes;
En primer lugar, las manzanas con mayor número de viviendas de cada una de las variables no coinciden entre sí. Por ejemplo, manzanas con un alto número de viviendas con piso de tierra no son las mismas que las manzanas con mayor número de viviendas sin energía eléctrica. Esto implica que los planes de acción pueden estar bien localizados, cada tipo de apoyo tendrá una zona de actuación bien definida.
En segundo lugar, de las 3,640 ZAP analizadas, solo 272 corresponden a manzanas donde existe al menos una de las carencias referentes al ámbito de la vivienda. Lo anterior debe tomarse con la consideración de la falta de la variable relacionada al combustible usado para cocinar, esta observación es importante, pues es uno de los rubros que enmarca el PDZP en sus tipos de apoyo, lo que se confirma al instalar en toda la república 142,473 estufas ecológicas de 2009 a 201112 y ello pudiera provocar un cierto grado de imprecisión en el análisis aquí realizado. A pesar de tal limitación, 272 es un número pequeño de manzanas que realmente encajan en el tipo de apoyo del programa.
En tercer lugar, las viviendas que presentan carencias también muestran al menos una de las otras tres consideradas. Es decir, las manzanas que enfrentan alguna característica no deseable de la vivienda se enfrenta además a otra(s) carencia(s), las cuales no están consideradas dentro de los apoyos del programa. La única característica sobre la que podría incidirse es Población de 3 a 14 años que no asiste a la escuela, ya que el PDZP se plantea la posible ayuda en el rubro de Infraestructura educativa.
Así, en términos generales, pareciera que el Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) ha establecido un marco geográfico objetivo mucho mayor al que realmente es capaz de atender por el tipo de apoyos que brinda, al menos para el caso de Saltillo. El hecho de que las manzanas con carencias en las viviendas también presenten alguna de las otras tres lleva a pensar en la necesidad de que otros planes también se enfoquen en dichas ZAP, a fin de mejorar realmente sus condiciones.
Referencias
1. SALAS, I. Y MURILLO, F. “La evaluación de los programas públicos en México: Una mirada crítica al Coneval”. Tribuna de Economía, (857):153-162, 2010
2. CONEVAL. Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México. México, D.F., 2009. 129 p.
3. CONEVAL. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2012. México DF: CONEVAL, 2012. 250 p.
4. AMAYA, L. Y OCAMPO, R. El programa para el desarrollo de zonas prioritarias: evolución y evaluación. Documento de Trabajo No. 117. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. México, 2011.
5. SEDESOL. Diagnóstico sobre el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias. México: SEDESOL, 2008. 92 p.
6. Diario Oficial de la Federación de fecha 26 de febrero de 2013, Segunda Sección
7. Ídem
8. INEGI. Manual de usuario, SCINCE Sistema para la Consulta de Información Censal 2010. México: INEGI, 2012. 79 p.
9. CONEVAL. Nota técnica del cálculo del Rezago Social en las AGEB urbanas de México en http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Rezago_social_AGEB_2010.aspx
10. CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, op cit.
11. CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, op cit.
12. CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, op cit, p.151.
El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias, instrumentado por la Secretaría de Desarrollo Social (México) identifica manzanas con altos grados de concentración de pobreza y carencias. Los apoyos que brinda el programa se relacionan con los servicios básicos, la calidad de la vivienda y la infraestructura social comunitaria. En el presente estudio se analiza el comportamiento geográfico de estas manzanas comparado con el comportamiento de las variables a través de las cuales son definidas las zonas, para el caso del municipio de Saltillo, Coahuila. Los resultados indican que de las 3,640 Zonas de Atención Prioritaria (ZAP) de Saltillo, solamente 272 presentan alguna carencia relacionada con el ámbito de la vivienda al tiempo que padecen de otra (ya sea en acceso a servicios de salud, educación o ingreso).
Palabras clave. Pobreza, comportamiento geográfico, política pública.
Abstract. The Program for the Development of Priority Areas identifies blocks with high degrees of concentration of poverty and deprivation. The support offered by the program is related to basic services, the quality of housing and community social infrastructure. In the present study it is analyzed the geographical behavior of these blocks compared to the behavior of variables through which they are defined, for the city of Saltillo, Coahuila. The results indicate that of the 3,640 ZAP Saltillo, only 272 have some deficiency related to the field of housing, while suffering from another (either in access to health services, education or income).
Introducción
La evaluación de programas sociales es clave para su mejora continua. Se puede evaluar desde la conceptualización y diseño del programa, su ejecución, así como su impacto y eficiencia.1 Evaluar programas permite identificar si los mismos logran los resultados esperados.
El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) parte de la información obtenida por la metodología multidimensional propuesta por el Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL) en el año 2009.2 Dicha metodología complementa el concepto de pobreza por ingresos con la noción de acceso a los derechos sociales. Bajo esta concepción se considera que la pobreza va más allá del ingreso, y que si bien este es un indicador que brinda un buen panorama de la situación en que viven los individuos, también es valioso agregar otros elementos que no se reflejan directamente en el nivel de ingreso, como la educación o el acceso a servicios de salud.
El PDZP tiene como fin la identificación de manzanas como Zonas de Atención al concepto de pobre Prioritaria (ZAP), las cuales presentan altos grados de concentración de pobreza y carencias. De acuerdo con el CONEVAL,3 en su publicación correspondiente al año 2012, a nivel nacional el 77.8% de quienes residen en las ZAP se encuentran en condición de pobreza, lo que corresponde a 13.6 millones de personas. También se señala que el PDZP es la intervención de política pública más relevante del grupo de programas de vivienda. Aunque el programa no cuenta con una fundamentación de tipo geográfico, estas zonas parecieran estar concentradas.
Este trabajo se enfoca en analizar el patrón geográfico de las variables utilizadas en la definición de ZAP al interior de las mismas zonas. Los resultados obtenidos muestran que las variables que representan a la población objetivo del programa, de acuerdo al tipo de apoyo que brinda, son un número pequeño respecto del total de los apoyos de ZAP. Es decir, pareciera que el programa ha establecido un marco geográfico objetivo mucho mayor al que realmente es capaz de atender.
A continuación se exponen el objetivo del documento y el planteamiento del problema. Primero se explica el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias, luego se identifican las variables a utilizar, y posteriormente se muestran los resultados del análisis y su discusión. Finalmente, se cierra con las principales conclusiones.
Objetivo
El objetivo del texto es analizar el patrón geográfico de las carencias con las que se definen las Zonas de Atención Prioritaria dentro de las mismas zonas; para el caso particular del municipio de Saltillo, Coahuila.
Planteamiento del problema
De acuerdo con Amaya y Ocampo,4 en 2004 se publicó la Ley General de Desarrollo Social, la cual incluyó el concepto de Zonas de Atención Prioritaria (ZAP): “Se consideran zonas de atención prioritaria las áreas o regiones, sean de carácter predominantemente rural o urbano, cuya población registra índices de pobreza, marginación indicativos de la existencia de marcadas insuficiencias y rezagos en el ejercicio de los derechos para el desarrollo social establecidos en esta Ley”.
En 2009 se integraron el Programa de Desarrollo Local (PDL o Microrregiones) y el Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (PAZAP) en un solo: Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). La intención del PDL era reducir la pobreza en las zonas con mayor grado de marginación del país, con énfasis en los municipios indígenas. El PAZAP empezó a funcionar en 2008 con el objetivo de reducir las desigualdades municipales y regionales mediante una política de desarrollo territorial de los municipios y localidades con mayor marginación y rezago social del país, interviniendo en aquellas zonas que presentan alta concentración de personas en condiciones de pobreza (SEDESOL, año 2008).5
Las reglas de operación del Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias 2013 le señalan como misión el “contribuir a elevar el acceso al capital físico en los territorios que presentan marginación, rezago social y pobreza en el país, mediante la provisión de servicios básicos y calidad de la vivienda e infraestructura social comunitaria”.6 Su objetivo específico es el de “dotar con servicios básicos, calidad en la vivienda e infraestructura social comunitaria a las localidades ubicadas en las Zonas de Atención Prioritaria para áreas rurales y las localidades con muy alta y alta marginación en municipios de media marginación”.7
En 2009 se integraron el Programa de Desarrollo Local (PDL o Microrregiones) y el Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (PAZAP) en un solo: Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). La intención del PDL era reducir la pobreza en las zonas con mayor grado de marginación del país, con énfasis en los municipios indígenas. El PAZAP empezó a funcionar en 2008 con el objetivo de reducir las desigualdades municipales y regionales mediante una política de desarrollo territorial de los municipios y localidades con mayor marginación y rezago social del país, interviniendo en aquellas zonas que presentan alta concentración de personas en condiciones de pobreza (SEDESOL, año 2008).
Las reglas de operación del Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias 2013 le señalan como misión el “contribuir a elevar el acceso al capital físico en los territorios que presentan marginación, rezago social y pobreza en el país, mediante la provisión de servicios básicos y calidad de la vivienda e infraestructura social comunitaria”. Su objetivo específico es el de “dotar con servicios básicos, calidad en la vivienda e infraestructura social comunitaria a las localidades ubicadas en las Zonas de Atención Prioritaria para áreas rurales y las localidades con muy alta y alta marginación en municipios de media marginación”.
En 2009 se integraron el Programa de Desarrollo Local (PDL o Microrregiones) y el Programa de Apoyo a Zonas de Atención Prioritaria (PAZAP) en un solo: Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL). La intención del PDL era reducir la pobreza en las zonas con mayor grado de marginación del país, con énfasis en los municipios indígenas. El PAZAP empezó a funcionar en 2008 con el objetivo de reducir las desigualdades municipales y regionales mediante una política de desarrollo territorial de los municipios y localidades con mayor marginación y rezago social del país, interviniendo en aquellas zonas que presentan alta concentración de personas en condiciones de pobreza (SEDESOL, año 2008).
Las reglas de operación del Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias 2013 le señalan como misión el “contribuir a elevar el acceso al capital físico en los territorios que presentan marginación, rezago social y pobreza en el país, mediante la provisión de servicios básicos y calidad de la vivienda e infraestructura social comunitaria”. Su objetivo específico es el de “dotar con servicios básicos, calidad en la vivienda e infraestructura social comunitaria a las localidades ubicadas en las Zonas de Atención Prioritaria para áreas rurales y las localidades con muy alta y alta marginación en municipios de media marginación”.
Tales reglas especifican que el tipo de obras y acciones que el Programa apoyará son aquellas que se refieran a los rubros de:
a) Infraestructura Social y de Servicios (Obras de saneamiento; Rellenos sanitarios; Caminos rurales; Redes o sistemas de energía eléctrica; Infraestructura educativa; Centros de salud; Sistemas de comunicación; Centros comunitarios; entre otros). b) Mejoramiento de la Vivienda (Servicio sanitario; Pisos firmes; Fogones ecológicos, estufas rústicas o similares; Muros reforzados y techos). c) Apoyos Complementarios (Organización comunitaria; Capacitación a beneficiarios; Promoción social y acciones para la coordinación entre gobierno con instituciones de educación superior y de investigación; Estudios, levantamiento de información socio-económica y acciones y trata de un servicios relacionados con la obra pública para el desarrollo social, municipal y regional; entre otros).
El nivel geográfico para la identificación de zonas prioritarias en 2013 fue manzana. Se consideraron como ZAP las manzanas urbanas con las mayores concentraciones de hogares con ingreso inferior a la línea de bienestar (establecido en $2,317.98 en julio de 2012) y con 1, 2, 3 o 4 carencias sociales (acceso a servicios de salud, rezago educativo, calidad y espacios de la vivienda y servicios básicos en la vivienda). Para identificar la intensidad en la distribución de carencias en estos conglomerados, se utilizó el método de cortes naturales, clasificando a partir del promedio de las carencias en cinco niveles. En total se identificaron 367,763 manzanas, las cuales se han clasificado según su concentración de carencias. Estas manzanas se encuentran en un total de 1,788 localidades de 1,024 municipios del país.
Por lo tanto, se plantea verificar si, para el caso de Saltillo, el marco geográfico de las ZAP presenta un gran contenido de manzanas con un alto número de carencias, lo cual se supone es la razón por la que se definieron como zonas prioritarias. Esto es importante porque el programa tiene bien definidos los tipos de apoyo que otorgará; sin embargo, es igual de importante que sea aplicado a zonas donde la población se vea realmente beneficiada.
Metodología
Los mapas presentados en el documento fueron elaborados en el software ArcMap10. El Sistema de Consulta de Información Censal (SCINCE) cuenta con información del Censo de Población y Vivienda 2010 con un alto nivel geográfico de desagregación, permitiendo el acceso a 624 indicadores sociodemográficos.8 Así, las variables utilizadas aquí se obtuvieron del SCINCE 2010 a nivel manzana.
En primer lugar se tomaron las ZAP definidas para Saltillo para el año 2013. El municipio cuenta con 11,142 manzanas, de las cuales 3,650 se establecieron como casos de atención prioritaria (se muestran en la Figura 1).
Figura 1. Zonas de Atención Prioritaria de Saltillo, 2013 Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Como se dijo anteriormente, las carencias sobre las cuales se determinan estas zonas son acceso a servicios de salud, rezago educativo, calidad y espacios de la vivienda y servicios básicos en la vivienda e ingreso inferior a la línea de bienestar. En base a las consideraciones de CONEVAL (2009) para identificar cada una de las carencias antes mencionadas se tomaron las siguientes variables:
Acceso a servicios de salud:
SALUD2: Población sin derechohabiencia a servicios de salud.
Rezago educativo:
EDU4 +EDU10 + EDU16: Población de 3 a 14 años que no asiste a la escuela.
EDU34: Población de 15 años y más con educación básica incompleta.
Calidad y espacios de la vivienda:
VIV6: Viviendas particulares habitadas con piso de tierra.
VIV13: Viviendas particulares con más de 3 ocupantes por cuarto.
Servicios básicos en la vivienda:
VIV15: Viviendas particulares habitadas que no disponen de luz eléctrica.
VIV17: Viviendas particulares habitadas que no disponen de agua entubada en el ámbito de la vivienda.
VIV23: Viviendas particulares habitadas que no disponen de drenaje.
Ingreso inferior a la línea de bienestar:
Esta variable no está disponible a nivel manzana, por lo que se siguió la idea de CONEVAL en la definición de Rezago Social.9 En dicho índice, el ingreso se mide como bienes del hogar, a saber: que no disponen de lavadora, que no cuentan con refrigerador y que no tienen teléfono fijo.
VIV29: Viviendas particulares habitadas que no disponen de refrigerador ni lavadora.
VIV38: Viviendas particulares habitadas sin línea telefónica ni teléfono celular.
Resultados
Una vez que se consideraron las manzanas de Saltillo, se procedió a realizar el mapeo de cada una de las variables absolutas antes descritas, con la finalidad de determinar qué variables tienen comportamiento similar al de las ZAP. En color rojo se señalan las manzanas donde se presenta el mayor número de viviendas, o la mayor población, que cuentan con la carencia de interés. El color gris indica las manzanas donde la incidencia de la variable es baja o nula.
Figura 2. Manzanas con población sin derechohabiencia a servicios de salud. Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Figura 3. Manzanas con población en rezago educativo (población de 3 a 14 años que no asiste a la escuela y población de más de 15 años con educación básica incompleta). Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Figura 4. Manzanas con viviendas habitadas con piso de tierra y con viviendas con más de 3 ocupantes por cuarto. Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Figura 5. Manzanas con viviendas con deficiencias en los servicios básicos (sin luz eléctrica, sin agua entubada y sin drenaje). Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Figura 6. Manzanas con viviendas con ingreso inferior a la línea de bienestar. Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Algunas observaciones surgen de los mapeos mostrados
La variable asociada al acceso a servicios de salud es la que muestra el mayor número de manzanas con población que presenta esta carencia; una alta incidencia también es observada en la variable de población de más de 15 años con educación básica incompleta. Por otro lado, el problema de los pisos de tierra y el nivel de hacinamiento no es una cuestión generalizada en las ZAP; incluso la variable VIV13 señala como valores más altos a casos de manzanas con 8 viviendas en esta situación. Lo mismo ocurre con lo referente a las variables relacionadas con los servicios básicos de la vivienda.
Discusión
El Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) es un programa que se ha enfocado en la vivienda. A nivel nacional, de acuerdo con CONEVAL,10 el programa sustituyó piso de tierra por piso firme en 584,695 viviendas, proporcionó servicio sanitario a 28,875 viviendas, instaló 142,473 estufas ecológicas, dotó de agua entubada a 29,071 viviendas, benefició a 29,710 viviendas con servicio de energía eléctrica y realizó 356 obras de saneamiento.
Por lo anterior, se esperaría que las variables que debieran mostrar una alta incidencia en estas manzanas sean aquellas relacionadas con la vivienda. En este trabajo se tomarían entonces las variables VIV6 (piso de tierra), VIV13 (hacinamiento), VIV15 (sin energía eléctrica), VIV17 (sin agua entubada) y VIV23 (sin drenaje).
Del análisis visual resulta difícil identificar si existe concordancia entre el comportamiento geográfico de estas variables. De hecho, en los cinco indicadores domina el grupo de cero viviendas con tales características, siendo el valor más alto el de 40 para la variable VIV17. A partir de estas observaciones se hicieron entonces los siguientes ejercicios:
Para cada una de las cinco variables absolutas se tomó el grupo de la incidencia más alta, y se intentaron intersecar, lo que resultó en cero coincidencias. Es decir, bajo la selección de "VIV6" >=14 AND "VIV13" >=6 AND "VIV15" >=5 AND "VIV17" >=23 AND "VIV23" >=11 el resultado fueron cero elementos seleccionados. Tampoco hay coincidencias al hacerlo dos a dos. Esto indica que en Saltillo no hay manzanas que presenten altos niveles de incidencia simultánea de todas las variables relacionadas a la vivienda.
Se tomaron las manzanas que presentaran cualquiera de las características, no importando su incidencia alta o baja. Es decir, se tomó la unión de todas las manzanas que presentaran un valor diferente de cero para cualquiera de las variables, "VIV6" >0 OR "VIV13" >0 OR "VIV15" >0 OR "VIV17" >0 OR "VIV23" >0. Así, resultaron seleccionadas 272 manzanas que presentan al menos una de las carencias, ya sea en Calidad y Espacios de la vivienda o en Servicios Básicos de la Vivienda. Lo anterior lleva a pensar sobre ¿por qué si el programa tiene como objetivo apoyar a través de programas de vivienda, selecciona manzanas que no cuentan con ninguna carencia de este tipo?
Figura 7. Manzanas que presentan al menos una carencia en cuanto a la vivienda. Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Se seleccionan todas aquellas manzanas con valor diferente de cero para alguna de las otras variables ("EDU41016" >0 OR "EDU34" >0 OR "SALUD2" >0 OR "VIV29" >0 OR "VIV38" >0), lo que resulta en 3527 elementos. Se quiere verificar si hay manzanas con carencias en cuanto a vivienda y que además tengan al menos una carencia de otro tipo, lo que se puede analizar a partir de la función de intersección. Resulta del ejercicio que las 272 manzanas que presentan carencias en la vivienda también presentan al menos una de las otras tres (rezago educativo, acceso a servicios de salud o ingreso inferior a la línea de bienestar).
Figura 8. Manzanas que presentan una carencia en cuanto a la vivienda y al menos una de otro tipo (educación, servicios de salud o bajo ingreso). Fuente: Elaboración propia (SAENZ, Hada)
Finalmente, interesa saber si existen manzanas donde ninguna de las viviendas presenten alguna de las diez características, es decir, "EDU34" =0 AND "SALUD2" =0 AND "VIV6" =0 AND "VIV13" =0 AND "VIV15" =0 AND "VIV17" =0 AND "VIV23" =0 AND "VIV29" =0 AND "VIV38" =0 AND "EDU41016" =0. Tal selección arroja 113 elementos, lo que lleva a pensar: ¿por qué se definieron como ZAP a estas manzanas? Quizá estas sean viviendas donde el combustible que se usa para cocinar o calentar los alimentos es leña o carbón, sin chimenea, lo cual es una de las características dentro de las carencias de tipo Servicios básicos en la vivienda y es un aspecto que apoya el PDZP. Sin embargo, dicha información no es posible obtenerla del SCINCE 2010.
Conclusiones
La existencia de programas de política pública como el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) es de crucial importancia. Si bien el PDZP tiene bien definido su ámbito de actuación: Infraestructura y Servicios,11 parece que en ocasiones establece un marco geográfico que no cumple con las especificaciones establecidas por el mismo programa. Cabe preguntarse por qué definir manzanas que no son zonas prioritarias. Una posible respuesta es que estas áreas puedan beneficiarse también de otros programas, y que no se han especificado exclusivamente para el mencionado aquí.
En el presente documento se exploró el comportamiento de las que se han definido como Zonas de Atención Prioritaria y las variables con las cuales se identifican, para el caso del municipio de Saltillo. De los ejercicios realizados surgen algunos resultados importantes;
En primer lugar, las manzanas con mayor número de viviendas de cada una de las variables no coinciden entre sí. Por ejemplo, manzanas con un alto número de viviendas con piso de tierra no son las mismas que las manzanas con mayor número de viviendas sin energía eléctrica. Esto implica que los planes de acción pueden estar bien localizados, cada tipo de apoyo tendrá una zona de actuación bien definida.
En segundo lugar, de las 3,640 ZAP analizadas, solo 272 corresponden a manzanas donde existe al menos una de las carencias referentes al ámbito de la vivienda. Lo anterior debe tomarse con la consideración de la falta de la variable relacionada al combustible usado para cocinar, esta observación es importante, pues es uno de los rubros que enmarca el PDZP en sus tipos de apoyo, lo que se confirma al instalar en toda la república 142,473 estufas ecológicas de 2009 a 201112 y ello pudiera provocar un cierto grado de imprecisión en el análisis aquí realizado. A pesar de tal limitación, 272 es un número pequeño de manzanas que realmente encajan en el tipo de apoyo del programa.
En tercer lugar, las viviendas que presentan carencias también muestran al menos una de las otras tres consideradas. Es decir, las manzanas que enfrentan alguna característica no deseable de la vivienda se enfrenta además a otra(s) carencia(s), las cuales no están consideradas dentro de los apoyos del programa. La única característica sobre la que podría incidirse es Población de 3 a 14 años que no asiste a la escuela, ya que el PDZP se plantea la posible ayuda en el rubro de Infraestructura educativa.
Así, en términos generales, pareciera que el Programa de Desarrollo de Zonas Prioritarias (PDZP) ha establecido un marco geográfico objetivo mucho mayor al que realmente es capaz de atender por el tipo de apoyos que brinda, al menos para el caso de Saltillo. El hecho de que las manzanas con carencias en las viviendas también presenten alguna de las otras tres lleva a pensar en la necesidad de que otros planes también se enfoquen en dichas ZAP, a fin de mejorar realmente sus condiciones.
Referencias
1. SALAS, I. Y MURILLO, F. “La evaluación de los programas públicos en México: Una mirada crítica al Coneval”. Tribuna de Economía, (857):153-162, 2010
2. CONEVAL. Metodología para la medición multidimensional de la pobreza en México. México, D.F., 2009. 129 p.
3. CONEVAL. Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México 2012. México DF: CONEVAL, 2012. 250 p.
4. AMAYA, L. Y OCAMPO, R. El programa para el desarrollo de zonas prioritarias: evolución y evaluación. Documento de Trabajo No. 117. Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública. México, 2011.
5. SEDESOL. Diagnóstico sobre el Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias. México: SEDESOL, 2008. 92 p.
6. Diario Oficial de la Federación de fecha 26 de febrero de 2013, Segunda Sección
7. Ídem
8. INEGI. Manual de usuario, SCINCE Sistema para la Consulta de Información Censal 2010. México: INEGI, 2012. 79 p.
9. CONEVAL. Nota técnica del cálculo del Rezago Social en las AGEB urbanas de México en http://www.coneval.gob.mx/Medicion/Paginas/Rezago_social_AGEB_2010.aspx
10. CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, op cit.
11. CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, op cit.
12. CONEVAL, Informe de Evaluación de la Política de Desarrollo Social en México, op cit, p.151.
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